Page 255 - thaipaat_Stou_2563

งานประชุมวิชาการรัฐประศาสนศาสตร์ระดับชาติ ครั้งที่ ๑๐/๒๕๖๓

สาธารณะ การบริหารงานบุคคล และการคลัง โดยระบุถ้อยค าว่า “อิสระ” และ “นโยบาย” เอาไว้อย่างชัดเจน
ิ
ในตัวบทมาตราแรกๆ ในหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่น การยืนยันความเป็นอสระในการก าหนดนโยบายด้าน
ต่างๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนับว่ารัฐแสดงให้เห็นความเชื่อมั่นในท้องถิ่นมากพอสมควร ยิ่งไปกว่านั้น

รัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับยังได้ระบุให้รัฐจัดท าแผนการกระจายอานาจอย่างต่อเนื่องด้วย ในประเด็นนี้นับว่า
ื้

สอดคล้องกับแนวนโยบายพนฐานแห่งรัฐในรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับที่ระบุให้การกระจายอานาจสามารถ
พึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เองเป็นแนวนโยบายพื้นฐานด้วย
ิ
ี
ในอกทางหนึ่ง ตัวบทรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 กลับไม่พบว่ามีการให้ “อสระ” ในการก าหนด
“นโยบาย” แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่อย่างใด เช่นนี้แล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ
ี

พ.ศ. 2560 จึงเป็นหน่วยงานที่มีอานาจและหน้าที่จ ากัดอยู่เพยงการ “ดูแลและจัดท าบริการสาธารณะ”
เท่านั้น และไม่พบข้อความที่ระบุถึง “นโยบาย” แต่อย่างใด ทั้งนี้หากพจารณาบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องในหมวด
ิ
ี
ื้
ึ
ั
แนวนโยบายพนฐานแห่งรัฐก็จะพบว่ามีความสอดคล้องต้องกันด้วย เพราะระบุว่าเพยงว่ารัฐต้องพงพฒนาการ
บริหารราชการแผ่นดินทั้งราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่นให้เป็นไปตามหลักการบริหารกิจการ
บ้านเมืองที่ดีเท่านั้น ไม่ได้ระบุถึงความอิสระหรือการตัดสินใจได้เองในกิจการท้องถิ่นแต่อย่างใด

ดังนั้นจึงสรุปว่า รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 ได้สานต่อแนวคิดเรื่องการกระจายอานาจจาก
รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ขณะที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ดูจะจ ากัดการกระจายอานาจส่งท้องถิ่นลงอย่างมี

นัยส าคัญ และมิทิศทางที่จะดึงเอาอานาจในการก าหนดนโยบายในระดับท้องถิ่นจากองค์กรปกครองส่วน

ิ
ท้องถิ่นเข้าสู่ส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับก่อนหน้าที่ให้อสระในระดับการ
ก าหนดนโยบายด้านต่างๆ มากพอสมควร ความแตกต่างกันในประเด็นนี้อาจวิเคราะห์ถึงสาเหตุได้หลายหลาย
ประการ ในทางหนึ่ง คงมองได้ว่าบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 อาจเป็นผลมาจากความเชื่อมั่นของ
ส่วนรัฐต่อศักยภาพในการด าเนินการในด้านดังกล่าวขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าอาจไม่สามารถ
ิ
ด าเนินงานในด้านดังกล่าวได้อย่างมีประสิทธิภาพก็เป็นได้ ซึ่งในประเด็นนี้คงต้องพจารณาต่อไปในอก 2 มิติ
ี
ข้างหน้า
กำรได้มำซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ในด้านการได้มาซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น รัฐธรรมนูญฉบับทั้งสามฉบับระบุตรงกันว่า สมาชิก
สภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน โดยรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญ

ฉบับ พ.ศ. 2550 ระบุว่าให้สมาชิกสภาท้องถิ่นมีวาระไม่เกิน 4 ปี ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 ไม่ได้
วาระเอาไว้แต่อย่างใด
ข้อแตกต่างประการหนึ่งในประเด็นนี้ก็คือ ในด้านที่มาของผู้บริหารท้องถิ่น รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.
2540 ระบุว่าต้องมาจากการเลือกตั้งของประชน ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 และรัฐธรรมนูญฉบับ

พ.ศ. 2560 ระบุพ้องกันว่าให้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นก็ได้
กระนั้นก็ดี แม้ว่าจะมีความแตกต่างกันเช่นนี้แต่ก็คงกล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับยังคงหลักการในการ
ได้มาซึ่งผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยคนท้องถิ่นเองอยู่เอง
ข้อแตกต่างประการส าคัญทก็คือ การได้มาซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ซึ่งรัฐธรรมนูญ
ี่
พ.ศ. 2560 ระบุว่าให้ได้มาจากวิธีการอื่นได้ (ไม่ได้ระบุวิธีการ) ขณะที่อีกสองฉบับระบุว่าให้มาจากการ
เลือกตั้ง ในประเด็นนี้จึงสามารถตีความได้ว่ารัฐสามารถจัดการให้มีองค์ปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษได้
เอง แม้ว่าจะมีการระบุไว้ด้วยว่าให้ค านึงถึงความต้องการของคนในท้องถิ่นก็ตาม เพราะตัวบทเองไม่ได้ระบุให้
ชัดว่าการค านึงถึงความต้องการของคนในท้องถิ่นว่ามีวิธีการรับฟังหรือหลักเกณฑ์ในการพิจารณาอย่างไรบ้าง

253