Page 251 - thaipaat_Stou_2563
P. 251
งานประชุมวิชาการรัฐประศาสนศาสตร์ระดับชาติ ครั้งที่ ๑๐/๒๕๖๓
“เบื้องบน” จะมุ่งกระจายอานาจมากกว่ารัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นจากการเรียกร้องจาก “เบื้องล่าง” หรือไม่
อย่างไร
บทความวิจัยนี้มุ่งศึกษาการกระจายอานาจสู่ท้องถิ่นในตัวบทรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับข้างต้น โดยมุ่งจุด
สนใจ (focus) ไปที่การกระจายอานาจว่ามีทิศทางที่จะจัดสรรอานาจจากส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคสู่ส่วนท้องถิ่น
มากขึ้นหรือน้อยลงอย่างไร โดยจะวิเคราะห์ใน 3 มิติส าคัญ คือ 1. อานาจ หน้าที่ และงบประมาณ 2. การ
ได้มาซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) 3. การตรวจสอบจากภาครัฐและภาคประชาชน ทั้งนี้โดยวิเคราะห์
บทบัญญัติในหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นด้านหลัก และบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องเป็นด้านรอง โดยมีแนวคิด
รัฐธรรมนูญนิยมและแนวคิดเรืองการกระจายอ านาจในความหมายอย่างกว้างเป็นกรอบคิดพื้นฐานในการวิจัย
วัตถุประสงค์ของกำรวิจัย
1. เพื่อศึกษาความเปลี่ยนแปลงของการกระจายอ านาจสู่ท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับ
2. เพื่อศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างระบอบการเมืองอันเป็นที่มาของรัฐธรรมนูญกับการพฒนา
ั
ประชาธิปไตยผ่านการประเด็นเรื่องการกระจายอ านาจสู่ท้องถิ่น
กำรทบทวนวรรณกรรมและแนวคิดที่เกี่ยวข้อง
แนวคิดรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) เป็นกรอบคิดที่วางหลักการว่า การมีกฎหมาย
รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นลายลักษณ์อกษรจะเป็นเครื่องประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนภายในรัฐ และเป็นเสมือน
ั
สัญญาประชาคมระหว่างรัฐกับประชาชนของตน รวมทั้งเป็นเครื่องมือส าคัญที่สุดประการหนึ่งในการออกแบบ
โครงสร้างทางการเมืองทั้งปวงภายในรัฐหนึ่ง ดังนั้น รัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์นี้เป็นกฎหมายสูงสุดที่
กฎหมายอื่นจะขัดหรือแย้งกับไม่ได้ (อรพรรณ ลีนะเปสันท์, 2551, 14)
รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อกษรปีพ.ศ. 2540 พ.ศ. 2550 และพ.ศ. 2560 ได้มีบทบัญญัติว่าด้วยการ
ั
ปกครองส่วนท้องถิ่นไว้อยากกว้างขวางเพราะได้แยกเรื่องนี้ออกเป็นหมวดหนึ่งเป็นการเฉพาะ อีกทั้งยังได้
บัญญัติประเด็นดังกล่าวเอาไว้ในหมวดส าคัญอนๆ ด้วย รัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับจึงได้ให้หลักประกันและวาง
ื่
กรอบโครงในการปกครองในระดับท้องถิ่นไว้แล้ว เมื่อเป็นเช่นนี้จึงไม่อาจมีกฎหมายอนๆ ขัดหรือแย้งกับ
ื่
บทบัญญัติดังกล่าวแต่ได้อย่างใด ดังนั้น การศึกษาเปรียบเทียบบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับจึงน่าจะท า
ให้เห็นพัฒนาการของการกระจายอานาจได้ไม่มากก็น้อย โดยเฉพาะในระดับการวางโครงร่างทางความคิดและ
สถาบันของการกระจายอ านาจ ทั้งนี้ ควรกล่าวเอาไว้ในที่นี้ว่า แนวคิดเรื่องการกระจายอ านาจที่ใช้ในงานวิจัยนี้
เป็นแนวคิดเรื่องการกระจายอ านาจในความหมายอย่างกว่าง คือ หมายถึงทั้งการกระจายโอกาสและทรัพยากร
การมอบอานาจ หน้าที่ ความรับผิดชอบ การจัดสรรงบประมาณ รวมทั้งการบริหารงานบุคคลให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น (โปรดดู ชาติชาย ณ เชียงใหม่, 2560, 33-34)
เมื่อลองส ารวจวรรณกรรมที่เกี่ยวข้อง พบว่า จนถึงปัจจุบันมีงานศึกษาที่เปรียบเทียบการกระจาย
ี
อานาจในรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับเพยงหนึ่งชิ้น คือ บทความ “รัฐธรรมนูญไทยสู่การปฏิวัติการบริหารงาน
ท้องถิ่นไทย” ของพระเฉลิมวุฒิ จิตตสวโร และธิติวุฒิ หมั่นมี ซึ่งชี้ว่าการกระจายอานาจในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.
2560 นั้น “ถอยหลัง” ลงเมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า ใน 3 ประเด็นคือ รัฐธรรมนูญ 60
ลดอานาจการปกครองส่วนท้องถิ่นให้เหลือแค่การจัดท าบริการสาธารณะ ไม่มีการก าหนดวาระของผู้บริหาร
ส่วนท้องถิ่น และการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบการท างานของสมาชิกท้องถิ่นลดลงอย่างเห็นได้
ชัด (พระเฉลิมวุฒิ จิตฺตส วโร และธิติวุฒิ หมั่นมี, 2561, 134-135) อย่างไรก็ดีเป็นที่น่าเสียดายที่บทความ
ดังกล่าวไม่ได้วิพากษ์ตัวบทรัฐธรรมนูญทึ้ง 3 ฉบับอย่างจริงจัง จึงไม่เห็นพัฒนาการว่าการ “ถอยหลัง” ดังกล่าว
เป็นการถอยหลังจากจุดใด การกระจายอานาจในรัฐธรรมนูญฉบับใด “ก้าวหน้า” มากที่สุด ที่ส าคัญคือ
ี
บทความยังดูเหมือนจะพจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับในเพยงมาตราเท่านั้น อกทั้งยังไม่ได้
ิ
ี
249
